“挂证”是指以获取报酬或谋取其他利益为目的，将本人持有的职业资格证等证书违规提供给非工作单位使用的行为。当前，少数公职人员将个人职业资格证等证书挂靠企业获取报酬，这种违规现象不仅扰乱了市场及行业的公平竞争秩序，更是滋生权力寻租、利益输送的土壤。鉴于此，各地纪检监察机关对公职人员“挂证”取酬行为进行了“清理”。但在实践过程中，对公职人员“挂证”取酬相关行为如何定性与处理，存在许多疑难问题，现分析如下。

一、“挂证”取酬与“挂证”兼职取酬的区分

在“挂证”取酬专项治理过程中，有不少同志将“挂证”取酬与“挂证”兼职取酬认定为同一性质行为。对此，我们认为两者在以下方面存在区别：

1.行为方式不同。“挂证”取酬与“挂证”兼职取酬区分的关键在于当事人是否在挂证单位兼职。而对于兼职的含义，可以参考《执行中组发〔2013〕18号文件有关问题的答复意见》第5条规定，党政领导干部在企业兼职，是指行政和工资关系在党政机关或参照公务员法管理单位，未办理调出、辞职等手续的党政领导干部在企业担任职务。

2.取酬的性质不同。“挂证”取酬的行为人将职业资格证等证件提供给挂证单位进行注册，并将注册证书或执业印章出租、出借给用证单位使用，其取酬的来源是出租、出借证书或印章的对价。而“挂证”兼职取酬的行为人的取酬来源是在其他单位兼职获取薪酬等额外利益，其注册证书或执业印章在兼职单位使用本就是在其工作职责范围之内。

二、“挂证”取酬行为定性争议

有少数同志认为，公职人员“挂证”取酬行为属于违反《注册建造师管理规定》《中华人民共和国行政许可法》等其他法律法规，应适用《公职人员政务处分法》第41条规定对其处分。对此，我们认为公职人员“挂证”取酬的行为属于违反规定从事或参与营利性活动，应适用《公职人员政务处分法》第36条规定对其处分。

营利性活动是指各种以营利为目的的经济活动，主要包括经商、办企业、从事有偿中介等民事活动。“挂证”取酬的当事人把证书或印章当作商品出租、出借给有关单位，获取合理报酬，损害了市场公平竞争秩序和党员干部从事公职的廉洁性,本质上属于违规从事营利活动。《公职人员政务处分法》第41条属于兜底条款，该款是在《公职人员政务处分法》第28条至第40条没有规定相应的违法行为，且对当事人有处分的必要时才适用。

因此，对公职人员“挂证”取酬行为应适用《公职人员政务处分法》第36条规定进行处分。由于“挂证”行为本身违反相关法律法规，因此对公职人员“挂证”未取酬行为可适用《公职人员政务处分法》第41条规定进行处分。

三、对“挂证”取酬并隐瞒不报行为的处理

专项治理过程中,我们发现部分公职人员“挂证”取酬,但在前期自查自纠阶段未主动报告“挂证”取酬情况，翻阅其填报的《领导干部个人有关事项报告表》时并没有填报上述内容。一些同志认为，上述公职人员既违反了组织纪律（违反个人有关事项报告规定，隐瞒不报），同时违反了廉洁纪律（违反规定从事或者参与营利性活动），因此应对其两种违法行为进行合并处理。对此，我们认为，对其违反组织纪律行为可不再评价，直接认定为违反廉洁纪律。

首先，《公职人员政务处分法》第29条第2款中的违反个人有关事项报告规定指的是中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《领导干部报告个人有关事项规定》（以下简称《规定》）等规定。《规定》第2条规定了适用范围，即领导干部。因此只有公职人员属于领导干部的，才可适用《公职人员政务处分法》第29条第2款。其次，对于领导干部没有报告“挂证”取酬的情形，要判断其是否是隐瞒不报。如果领导干部是漏报的，依据《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》第5条，对其不能进行处分。最后，领导干部“挂证”取酬的行为本身已经构成违法，基于禁止重复评价原则，对其隐瞒不报“挂证”取酬的行为不再认定为违反组织纪律。

四、对职业资格许可被清理前的“挂证”取酬行为的处置

A为某市行政机关公务员。2013年3月，A将自己的招标师职业资格证书出借给某招标代理机构并办理了注册手续，A每年从该机构获取相应报酬，但A未在该机构担任任何职务。2016年6月8日，国务院下发了《关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定》（国发〔2016〕35号），取消了招标师专业技术人员职业资格许可和认定事项。同月，A结束与该招标代理机构的出借资格证书关系。2021年2月，A的“挂证”取酬行为被发现，对于A是否需要给予相应处分，有些同志认为A的招标师职业资格许可已经被取消，现在已经不违反《中华人民共和国行政许可法》第80条第1项规定，依据《公职人员政务处分法》第67条规定“从旧兼从轻”的原则，对A不得处分。对此，我们认为A的行为违反《公职人员政务处分法》第36条规定。

首先，对于A出借证书获取报酬的行为，其从形式上来看属于从事营利活动，至于是否构成违法，要看其是否违反规定。《中华人民共和国立法法》第93条规定，法律、法规不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作特别规定除外。《招标师职业资格制度暂行规定》第3条规定了招标师职业资格证书属于行政许可证书的一种。虽然2016年6月，国务院取消了招标师专业技术人员职业资格许可，但2019年4月23日施行的修正的《中华人民共和国行政许可法》并未规定溯及既往，且修正前后的《中华人民共和国行政许可法》第80条第1项均规定“出租、出借行政许可证件，应当给予行政处罚”。所以对于A发生在2016年6月的出借证书应认定违反《中华人民共和国行政许可法》第80条第1项规定。

其次，《公职人员政务处分法》第67条规定“如果本法不认为是违法或者根据本法处理较轻的，适用本法”，是指依据《公职人员政务处分法》对应条款审查某一种行为是否构成违法，与当时的规定的处分档次相比是否较轻。适用A行为发生时的《行政机关公务员处分条例》第27条规定对其处分要比适用《公职人员政务处分法》第36条规定处分重，因此对A处分应适用《公职人员政务处分法》第36条规定。

五、对公职人员“挂证”取酬行为给予政务处分后是否还需移送主管机关处理

对公职人员“挂证”取酬行为给予政务处分后，少数同志认为再将其“挂证”行为移送主管机关进行行政处罚等处理，是违反了禁止重复评价原则，而且根据《公职人员政务处分法》第四十四条第四项“被调查人涉嫌其他违法或者犯罪行为的，依法移送主管机关处理”的规定，这里的“其他违法”行为强调的是在调查过程中发现的不宜由监察机关调查的违法行为，对该种违法行为才需移送主管机关处理。我们认为监察机关在对公职人员“挂证”取酬行为给予政务处分后，应区分情况移送有管辖权的行政执法机关等主管机关处理。

禁止重复评价中的评价必须是相同性质的评价，对同一行为或情节在不同责任体系作两次以上评价并不违背禁止重复评价原则。根据《监察机关监督执法工作规定》第二十三条第二款规定，可以得出政务处分与行政处罚属于在不同责任体系上的评价，因此，监察机关对公职人员“挂证”取酬行为给予政务处分，再将“挂证”行为移送主管机关给予行政处罚等处理的情形并不违反禁止重复评价原则。《公职人员政务处分法》第四十四条第四项规定的“其他违法”行为主要包括两种情形，不仅包括不宜由监察机关调查的违法行为，还包括监察机关已调查，但还需要追究行政责任的违法行为。

监察机关在对公职人员“挂证”取酬行为给予政务处分后，应依照《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十六条的规定来判断公职人员的“挂证”行为有无过追究时效期限，对当事人“挂证”的行为未过追究时效期限的，监察机关应当移送有管辖权的行政执法等主管机关处理。例如，上述案例中，假如监察机关对A政务处分后，首先应判断A的“挂证”行为有无过追究时效期限，A的违法行为终结在2016年6月，如果A的行为没有涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，则已过二年的追究时效期限，根据《行政处罚法》第三十六条规定，不再给予行政处罚，则监察机关不必依据《公职人员政务处分法》第四十四条第四项规定，将A“挂证”取酬的相关线索移送招标师的主管机关（即发改委），由其按规定对A违法行为追究行政责任。

在“挂证”取酬专项治理中，纪检监察机关不仅要对公职人员挂证取酬行为进行“清理”，更要立足职能职责，充分用好纪检监察建议书，压紧压实行业主管部门主体责任，从体制机制上堵塞监管漏洞。